Anlässlich des 50. Jahrestages der Unterzeichnung des Staatsvertrags über die Errichtung der Anstalt des öffentlichen Rechts »Zweites Deutsches Fernsehen« am 6. Juni 1961 präsentierte sich das ZDF in der zweiten Jahreshälfte 2011 und in den ersten Monaten des Jahres 2012 mit seiner neu konturierten Programmfamilie den Parlamentarierinnen und Parlamentariern aller 16 Landtage sowie den Mitgliedern der jeweiligen Regierungen in den Landeshauptstädten. Während dieser »Roadshows« leitete der ZDF-Intendant Markus Schächter seinen Dank an die Länder mit den oben zitierten Worten ein, denn: 50 Jahre ZDF sind auch eine 50 Jahre währende föderale Erfolgsgeschichte.

Dabei begann diese Fernseh-Erfolgsgeschichte eher kontrovers. Seit Mitte der 50er Jahre führte die bundesdeutsche Politik eine rundfunkpolitische Diskussion über die Neuordnung des Rundfunkwesens inklusive der Einflussmöglichkeiten der verschiedenen politischen Gruppierungen auf den Rundfunk sowie über die Ausgestaltung des kommenden zweiten Fernsehprogramms. Bisher gab es die von den Alliierten aufgebauten und nunmehr nach öffentlichem Recht existierenden Landesrundfunkanstalten. Das Mediensystem war somit föderal strukturiert.

1950 hatten sich die sechs damals existierenden Landesrundfunkanstalten in der »Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland« (ARD) zusammengeschlossen. Das im Jahr 1952 als NWDR-Fernsehen gestartete einzige Fernsehprogramm Deutschlands wurde ab 1954 als »Deutsches Fernsehen« von den in der ARD zusammengeschlossenen Rundfunkanstalten gemeinsam betrieben.

Nachdem es schon Anfang der 50er Jahre Versuche der von Konrad Adenauer geführten Bundesregierung gegeben hatte, Einfluss und Kompetenzen im Bereich des Rundfunks für den Bund zu erlangen, flammte dieser politische Streit zwischen der Bundes- und den Landesregierungen 1957 erneut auf. Die Bundesregierung wollte mit Hilfe eines »Bundesrundfunkgesetzes« die Rechtsgrundlage für ein zweites Fernsehsystem auf kommerzieller Grundlage schaffen. Begünstigt wurden diese Bemühungen durch die inzwischen erfolgte Erschließung der Bänder IV und V im UHF-Bereich, welche technisch die Ausstrahlung eines zweiten Fernsehprogramms in Deutschland ermöglichte, sowie die internationale Neuordnung der Rundfunkfrequenzen auf der für 1959 geplanten Funkverwaltungskonferenz in Genf. Ein wichtiger Partner der Bundesregierung beim Aufbau eines zweiten Fernsehsenders war die Bundespost, welche 1955 die Fernmeldehoheit von den Alliierten wieder übernommen hatte.

Schon Ende 1957 hatte der damalige rheinland-pfälzische Ministerpräsident Peter Altmeier (CDU) die Bundesregierung gebeten, das »Sendemonopol« der bestehenden Rundfunkanstalten nicht zu verletzen und die Aktivitäten der Bundespost zur Nutzung einer zweiten Fernsehfrequenz einzustellen. ¹ Die daraufhin erfolgte Besprechung der Bundesregierung mit Ländervertretern zeigte die unterschiedlichen Meinungen klar auf: Während die Bundesländer am Sende- und Programm- Monopol der Landesrundfunkanstalten festzuhalten gedachten, wollte die Bundesregierung die neue Fernsehfrequenz einer neuen, von den Landesrundfunkanstalten abweichenden Fernsehorganisation zur Verfügung stellen. Der Bund wollte sich außerdem die Möglichkeit offenhalten, weitere Frequenzen auch an »andere Bewerber« zu vergeben. Die Länder widersprachen diesem Ansinnen, was wiederum die Bundesregierung als Beeinträchtigung ihrer Hoheit in Funkfragen interpretierte. Eine Klärung der Rechtsverhältnisse über die Zuständigkeiten für das Rundfunkwesen war unabwendbar.

Inzwischen war neben der Bundesregierung und den Ländern ein weiterer »Interessent« am Fernsehen in Erscheinung getreten. Bis zum Jahre 1957 hatte sich die Anzahl der Besitzer von Fernsehgeräten auf eine Million erhöht. Das Fernsehen begann seinen »Siegeszug« und wurde damit – neben seiner Nutzung als »Propagandainstrument« – zu einer ernstzunehmenden Möglichkeit für die Verbreitung von Werbung. Die 1956 in Deutschland gestartete Fernsehwerbung steckte zwar noch in den Kinderschuhen, dennoch erkannten verschiedene Wirtschaftskreise die immensen Chancen, welche ihnen die Fernsehwerbung bot. Diese Interessenten an einem privatwirtschaftlich organisierten Fernsehen gründeten 1956 eine »Studiengesellschaft für Funk- und Fernsehwerbung e.V.« mit Sitz in Frankfurt/M. Die Studiengesellschaft sollte eruieren, wie sich »ein zweites, ausschließlich kommerzielles Fernsehprogramm in der Bundesrepublik einrichten ließe«.² Aufgrund verschiedener Gutachten beschloss die Studiengesellschaft die Gründung einer eigenen Fernsehanstalt. Am 5. Dezember 1958 wurde die »Freies Fernsehen GmbH« (FFG) ins Leben gerufen. Aufgabe der FFG sollte in der »Herstellung von Fernsehprogrammen sowie in der Darstellung von Fernsehsendungen und der Durchführung von Wirtschaftswerbung bestehen«.³ Die FFG war dabei keine reine Produktionsgesellschaft, sondern sie sollte die gesamte Organisation des zweiten Fernsehprogramms übernehmen.

Inzwischen war auch der politische Streit um die Rundfunkneuordnung weiter eskaliert. Im Juni 1959 hatten sich die Ministerpräsidenten der Bundesländer einstimmig gegen den Entwurf eines »Bundesrundfunkgesetzes« und auch gegen ein zweites Fernsehsystem auf kommerzieller Grundlage ausgesprochen. Trotzdem verabschiedete das Bundeskabinett im September 1959 den Entwurf eines »Gesetzes über den Rundfunk«. Der Gesetzesentwurf sah unter anderem die Gründung einer Dachgesellschaft mit Namen »Deutschland-Fernsehen GmbH« vor, welche die zweite Fernsehfrequenz für sich bei der zuständigen Bundespost beantragen sollte. Die GmbH wollte aber das auszustrahlende Programm nicht selbst herstellen, sondern von privaten Unternehmen, wie der Freien Fernsehen GmbH, ankaufen. Mit dieser Konstruktion nutzte Adenauer eine »Gesetzeslücke« für seine Fernsehpläne aus. Das Grundgesetz wies die Kulturhoheit den Ländern zu. Dagegen vergab die dem Bund unterstehende Deutsche Bundespost die Sendelizenzen. Die Bundesregierung reklamierte daraufhin die Zuständigkeit in Rundfunkfragen für sich allein. Aber in Anbetracht der unklaren Rechtslage wollte die Bundesregierung die Länder an der »Deutschland-Fernsehen GmbH« mit 49 Prozent beteiligen. Die die Mehrheit an der Gesellschaft sichernden 51 Prozent wollten aber die Bundesregierung behalten. Die Länder lehnten den Gesetzesentwurf ab, sie sahen in ihm sogar eine offene Kampfansage an ihre Kulturhoheit. Nichtsdestotrotz wurde das Gesetz am 29. Juni 1960 im Bundestag gegen die Stimmen der SPD verabschiedet. Den Vorschlag der Länder, das »Problem« der Nutzung der zweiten Fernsehfrequenz durch einen Staatsvertrag zwischen dem Bund und den Ländern zu lösen, lehnte Konrad Adenauer kategorisch ab. Adenauer stand unter Zeitdruck, denn er wollte »sein« zweites Fernsehprogramm spätestens am 1. Januar 1961 und damit vor der nächsten Bundestagswahl auf dem Bildschirm sehen. Am 25. Juli 1960 gründete er daher die »Deutschland-Fernsehen GmbH« im Alleingang. Da sich die Länder weigerten, der Gesellschaft beizutreten, übernahm der Bundesjustizminister Fritz Schäffer deren Anteile als »Treuhänder«. Das Wort vom »Adenauer-Fernsehen« machte die Runde. Der politische Eklat war perfekt und der von Ministerpräsident Altmeier schon 1959 vorhergesagte Verfassungsstreit nun existent.

Neben der Rundfunkproblematik spielte auch das Selbstverständnis der Bundesländer in diesem Streit eine wichtige Rolle. Nach dem Zweiten Weltkrieg waren neben historisch gewachsenen Gebieten auch Regionen von den Alliierten zu Ländern zusammengefasst worden, die bisher weniger miteinander zu tun hatten. Ein solches Land war Rheinland-Pfalz. In dem durch französische Fremdbestimmung entstandenen »Bindestrichland« musste sich erst ein eigenes Landesbewusstsein entwickeln. Daher ist es nicht verwunderlich, dass der hartnäckigste Widersacher der Hörfunk- und Fernsehpläne der Bundesregierung der Ministerpräsident von Rheinland-Pfalz, Peter Altmeier, war. Er gehörte zwar auch der CDU an, sah aber im Vorgehen Adenauers einen Angriff gegen den Selbstbehauptungswillen der Bundesländer als Gliedstaaten der Bundesrepublik Deutschland. Die Abgabe der zweiten Fernsehfrequenz an eine privatrechtlich organisierte Fernsehorganisation, die vom Bund beherrscht wurde, war für Altmeier gleichbedeutend mit einem Verlust an Verantwortung und damit von Selbstständigkeit der Bundesländer. Für ihn kam daher nur eine öffentlich-rechtliche Organisation des zweiten Fernsehsystems in Form eines partnerschaftlich geschlossenen Staatsvertrags zwischen Bund und Ländern in Frage.⁴ Wie Altmeier reagierten seine Ministerpräsidentenkollegen empört auf das Vorgehen Adenauers. Ein Vorschlag des Bayerischen Ministerpräsidenten Hans Ehard, die »Deutschland-Fernsehen GmbH« zu akzeptieren, wenn die Länder im Gegenzug das Recht erhielten, eine weitere, dann dritte Fernsehfrequenz zu betreiben, fand keine Mehrheit unter den Ministerpräsidenten. Die SPD-regierten Länder beschlossen, gegen das »Adenauer-Fernsehen« gerichtlich vorzugehen. Hamburg rief im August 1960 das Bundesverfassungsgericht an und legte Verfassungsbeschwerde gegen die Gründung der »Deutschland-Fernsehen GmbH« ein. Niedersachsen und Bremen schlossen sich dieser Klage an. Im September 1960 brachte das Land Hessen eine eigene Klage nach Karlsruhe. Im Dezember 1960 verfügte das Bundesverfassungsgericht antragsgemäß eine einstweilige Anordnung, welche bis zur endgültigen Entscheidung die Ausstrahlung eines zweiten Fernsehprogramms verbot. Alle Aktivitäten der »Deutschland-Fernsehen GmbH« waren damit vorerst gestoppt.

Am 28. Februar 1961 verkündete dann der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts seine inzwischen als »Erstes Rundfunkurteil« bezeichnete Entscheidung. Kurz zusammengefasst ordneten die Richter den »fernmeldetechnischen Einrichtungen (…) nur noch untergeordnete, dienende Funktionen zu«.⁵ Außerdem bewerteten sie die Gründung der »Deutschland-Fernsehen GmbH« als Verstoß gegen Artikel 30 in Verbindung mit Artikel 83 ff. des Grundgesetzes. Die Richter standen zwar dem Bund die Regelungskompetenz in fernmeldetechnischen Angelegenheiten zu, alle anderen Bereiche des Rundfunks (Organisation, Programmfragen, Studiotechnik etc.) gehörten aber entsprechend der Kompetenzordnung des Grundgesetzes zu den Aufgaben der Bundesländer (Artikel 30 GG). Ferner sah das Bundesverfassungsgericht in der Gründung der »Deutschland-Fernsehen GmbH« durch die Bundesregierung als alleiniger Gesellschafterin einen Verfassungsverstoß, da die Rundfunkfreiheit gemäß Artikel 5 Absatz 1 des Grundgesetzes den Rundfunk von staatlichen Einflüssen schütze. Dieses Gebot der Staatsferne verbiete die Veranstaltung von Rundfunk durch die Bundesregierung, auch wenn sie sich dabei der privatrechtlichen Rechtsform bediene. Für die Veranstaltung von Rundfunk als öffentliche Aufgabe, so das Gericht, sei das öffentlich-rechtliche Organisationsmodell die einzig sachgerechte Lösung. Die Frage, wer Träger des zweiten Fernsehprogramms sein sollte, war damit zugunsten der Bundesländer entschieden. Nun mussten die Bundesländer den Beweis antreten, dass der Föderalismus auch in der Praxis funktionsfähig war. Es galt einen Staatsvertrag zu entwerfen, der mit einheitlichem Wortlaut von allen Länderparlamenten ratifiziert werden würde.

Am 16. März 1961 beschlossen die Ministerpräsidenten einstimmig, das zweite Fernsehprogramm durch eine von den bestehenden Rundfunkanstalten unabhängige Anstalt des öffentlichen Rechts betreiben zu lassen. Diese Anstalt sollte von den Ländern gemeinsam errichtet werden.

Eine aus fünf Personen bestehende Kommission⁶ erarbeitete innerhalb der heute unvorstellbar kurzen Zeit von drei Monaten den Entwurf eines Staatsvertrages. Über den Großteil des Vertragsinhalts fand man schnell Einigkeit. Problematisch wurde es bei der Frage der Gebührenverteilung und des Standortes der neuen Anstalt.⁷ Einigkeit bestand über den Programmauftrag des neuen Senders. Durch die Sendungen sollten die »Fernsehteilnehmer in ganz Deutschland ein(en) objektiven Überblick über das Weltgeschehen, insbesondere ein umfassendes Bild der deutschen Wirklichkeit« vermittelt bekommen und – dies war den Ministerpräsidenten sehr wichtig – diese »auch der Wiedervereinigung Deutschlands in Frieden und Freiheit und der Verständigung der Völker« dienen. Nach kurzer Diskussion wurde geregelt, dass sich der neue Fernsehsender aus 30 Prozent der Fernsehgebühren und aus Werbefernseheinnahmen zu finanzieren habe. Die Frage des Standortes der Anstalt konnte erst am Tag der Vertragsunterzeichnung in einer dritten Abstimmungsrunde, welche als einzige Abstimmung geheim erfolgte, entschieden werden. Mainz erhielt dabei nur eine Stimme mehr als Düsseldorf.⁸ Durch die Stärkung des Föderalismus und den Sitz der neuen Fernsehanstalt in seiner bisher rundfunkanstaltsfreien Landeshauptstadt konnte sich der Ministerpräsident von Rheinland-Pfalz als doppelter Sieger fühlen. Am 6. Juni 1961 unterzeichneten gegen 20 Uhr in der Stuttgarter Villa Reitzenstein, dem Sitz des baden-württembergischen Ministerpräsidenten, zum Ende einer zweitägigen Ministerpräsidentenkonferenz acht Ministerpräsidenten und für die schon abgereisten Regierenden beziehungsweise Ersten Bürgermeister der drei Stadtstaaten deren Bevollmächtigte ein schlicht aussehendes, maschinenschriftliches Papier mit dem hochoffiziellen Titel »Staatsvertrag über die Errichtung der Anstalt des öffentlichen Rechts >Zweites Deutsches Fernsehen<« sowie das dazugehörige Schlussprotokoll. Dieser Staatsvertrag, der nach der Ratifizierung durch die ersten drei Länderparlamente am 1. Dezember 1961 in Kraft trat, war die Geburtsurkunde für das ZDF, das im Laufe seines nunmehr 50-jährigen Bestehens ein anerkannter Akteur der deutschen Medienlandschaft wurde.

Inzwischen ist aus dem 1961 gegründeten und 1963 auf Sendung gegangenen Ein-Kanal-Sender ein multimedialer Programmanbieter geworden, der sich – so die Selbstverpflichtungserklärung des ZDF für das aktuelle Sendejahr – Programmqualität zum Ziel gesetzt hat. Das ZDF bietet heute ein vielfältiges, journalistisch unabhängiges, der gesellschaftlichen Integration verpflichtetes und auf die Grundwerte unserer Gesellschaft aufbauendes Kanal-, Portal- und Sendungsangebot am deutschen Medienmarkt wettbewerbsorientiert und zeitgemäß an. Die Bundesländer als die »Gründungsväter« des ZDF haben dies durch ihren Kampf für Föderalismus und gegen das »Adenauer-Fernsehen« sowie durch die aktive Begleitung in all den Jahren erst ermöglicht – zum Nutzen aller Fernsehzuschauer in Deutschland.

1. Weigend, Norbert: Ein erfolgreicher Geniestreich. Der Verfassungsstreit um die Deutschland-Fernsehen GmbH, in: Unsere Medien – Unsere Republik. Mediengeschichte als Geschichte der Bundesrepublik Deutschland. Ein Projekt des Adolf-Grimme-Instituts des Deutschen Volkshochschul- Verbandes e.V., Nr. 3/1989, S. 11
2. Wehmeier, Klaus: Die Geschichte des ZDF. Teil I: Entstehung und Entwicklung 1961-1966, Mainz: v. Hase & Koehler Verlag, S. 17
3. Ebenda, S.18
4. Rink, Hans: Rheinland-Pfalz als Kernland audiovisueller Medien. Die Gründung des ZDF, in: Rundfunk und Geschichte. Mitteilungen des Studienkreises Rundfunk und Geschichte, Nr. 4/1989, S. 265
5. Dokumentation »Die Urteilsbegründung des Verfassungsgerichts«, in: Hörfunk und Fernsehen, Nr. 2/1961, S. 7
6. Die Kommission bestand aus den Ministerpräsidenten Altmeier (Rheinland-Pfalz), Kiesinger (Baden-Württemberg) und von Hassel (Schleswig-Holstein), dem Ersten Bürgermeister Dr. Nevermann (Hamburg) sowie Senator Dr. Klein (Berlin)
7. Zwei Angelegenheiten wurden im Staatsvertrag nicht geregelt, die später zu mehrjährigen Auseinandersetzungen führten: zum einen die Frage der Steuerbefreiung von der Körperschaftssteuer hinsichtlich der Werbeeinnahmen, zum anderen eine Regelung über die Personalvertretung. Siehe dazu: Holzamer, Karl: Was im Staatsvertrag des ZDF vergessen wurde, in: VRFF-Rundschau, Nr. 3/1981, S. 2
8. Vor der Entscheidung zwischen Mainz und Düsseldorf waren Berlin, Frankfurt/M., Braunschweig und Essen in der Diskussion gewesen