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Carl-Eugen Eberle, Justitiar des ZDF

Modellwechsel in der Rundfunkfinanzierung
Der neue Rundfunkbeitrag

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Carl-Eugen Eberle
Carl-Eugen Eberle
 
 

Seit Jahrzehnten wird der öffentlich-rechtliche Rundfunk in Deutschland im Wesentlichen und vorrangig über die Rundfunkgebühr finanziert. Gebührenpflichtig ist, wer unabhängig von der tatsächlichen Nutzung ein Rundfunkempfangsgerät zum Empfang bereit hält. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist die Finanzierung durch Rundfunkgebühren die dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk gemäße Form der Finanzierung. Sie dient der Gewährleistung seiner Funktionsfähigkeit in einer durch den Dualismus von öffentlich-rechtlichem und privatem Rundfunk geprägten Rundfunkordnung. Die Gebührenfinanzierung soll eine weitgehende Abkoppelung der Funktionsbedingungen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks vom ökonomischen Markt bewirken und dadurch sicherstellen, dass sich die öffentlich-rechtlichen Programme primär an publizistischen Zielen, insbesondere denen der Vielfalt, orientieren und nicht in Abhängigkeit von Einschaltquoten und Werbeaufträgen geraten.

Die Gebührenfinanzierung ist in letzter Zeit allerdings zunehmend infrage gestellt worden. So hat besonders die Gebührenpflicht für »Neuartige Rundfunkgeräte«, insbesondere für internetfähige Personalcomputer, Zweifel darüber aufkommen lassen, ob die Anknüpfung der Gebührenpflicht an das Rundfunkempfangsgerät nicht durch die technische Entwicklung überholt ist. Vielen Gebührenzahlern, aber auch einigen erstinstanzlichen Verwaltungsgerichten war nicht mehr zu vermitteln, dass für internetfähige Personalcomputer als konvergente, multifunktionale Geräte Gebühren bezahlt werden sollten, mit denen zwar Rundfunk empfangen werden kann, die aber ihrer Zweckbestimmung nach auch für andere Funktionen ausgelegt sind und in der Praxis auch so verwendet werden. Konvergente Empfangsgeräte lassen auch die Unterscheidung zwischen Hörfunk- und Fernsehnutzung verschwimmen, an die das staatsvertraglich geregelte Gebührenrecht unterschiedliche Folgen knüpft (Grundgebühr lediglich für den Hörfunkempfang, Fernsehgebühr zuzüglich der Grundgebühr für den Fernsehempfang). Im Ergebnis ist deshalb ein erheblicher allgemeiner Akzeptanzverlust der Rundfunkgebühr zu verzeichnen, der sich nicht nur in einer ansteigenden Quote der Schwarzseher und -hörer niederschlägt, sondern absehbar zu einer Erosion des Gebührenaufkommens insgesamt führt.

1. Der Rundfunkbeitrag – Modell einer zukunftssicheren Rundfunkfinanzierung
Dieser für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk problematischen Entwicklung soll eine grundlegende Reform der Rundfunkfinanzierung Einhalt gebieten. Gefordert war eine Abkehr vom Modell der gerätebezogenen Rundfunkgebühr, gefunden werden sollte eine von der technischen Entwicklung unabhängige, zukunftssichere Finanzierungsform. Sie sollte den verfassungs- und abgabenrechtlichen Anforderungen genügen und unter dem Stichwort der Aufkommensneutralität sowohl das bisherige Gesamtaufkommen aus der Rundfunkgebühr garantieren als auch die Relation zwischen den Erträgen aus dem Bereich der privaten Gebührenzahler und dem nicht privaten Bereich wahren.

Geprüft wurden unterschiedliche Modelle der Rundfunkfinanzierung. Sie reichten von einer Fortentwicklung der gerätebezogenen Rundfunkgebühr über die Finanzierung aus staatlichen Haushalten oder Steuern bis hin zu Sonderabgaben. Alle diese Finanzierungsformen erwiesen sich aber nach eingehender Prüfung als nicht tragfähig. Einzig das Modell eines Rundfunkbeitrags wurde als geeignet angesehen, allen gestellten Anforderungen zu genügen. In einem finanzverfassungsrechtlichen Gutachten entwickelte der ehemalige Richter des Bundesverfassungsgerichts Professor Paul Kirchhof die Eckpunkte der künftigen Rundfunkfinanzierung. Seine wesentlichen Ergebnisse lauten:

Der öffentlich-rechtliche Rundfunk ist durch einen Rundfunkbeitrag zu finanzieren, durch den die Empfänger des Rundfunkangebots zur Finanzierung dieses Rundfunks beitragen.
Der Rundfunkbeitrag ist das Entgelt nicht für die empfangene Sendung, sondern für das Nutzungsangebot der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten.
Anknüpfungspunkt für die Beitragspflicht ist die Wohnung und die Betriebsstätte, wo die Menschen in einer sozialen Gruppe (Haushalt, Erwerbsgemeinschaft) typischerweise Rundfunk empfangen.
Für die Möglichkeit, Rundfunk zu empfangen, wird der Rundfunkbeitrag als Wohnungs- und Betriebsstättenabgabe erhoben.
Für jede Wohnung wird ein Beitrag erhoben.
Jede Betriebsstätte ist entsprechend der Anzahl der dort Beschäftigten beitragspflichtig.

Indiziert wird die Beitragspflicht also nicht mehr durch das Bereithalten eines Rundfunkempfangsgeräts, sondern durch das Bestehen einer Empfangsmöglichkeit, die in Wohnungen und Betriebsstätten, aber auch in Kraftfahrzeugen vermutet werden darf.

Die Vorteile des Rundfunkbeitrags liegen auf der Hand: Durch die Abkoppelung vom Gerätebezug wird das Modell des Rundfunkbeitrags von technischen Entwicklungen unabhängig und führt zu einer zukunftssicheren Finanzierung der Anstalten. Das neue Modell ist für den Bürger einfacher und transparenter. Es gilt der Grundsatz, dass für eine Wohnung nur ein Beitrag zu entrichten ist. Die Ermittlung der Beitragspflichtigen wird durch den Rückgriff auf Daten aus dem Einwohnermeldewesen und aus öffentlichen Registern vereinfacht. Vielfach kann deshalb auch die Tätigkeit der Gebührenbeauftragten entfallen. Kontrollen enden vor der Haustür.

Mit der Einführung des Rundfunkbeitrags in seiner konkreten Ausgestaltung im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag gehen wesentliche Entlastungen der Beitragspflichtigen einher. So gibt es im privaten Bereich regelmäßig keine Zahlungspflicht für Zweit- oder Drittgeräte mehr. Familien mit Kindern mit eigenem Einkommen im Haushalt werden nicht mehrfach herangezogen. Nichteheliche Lebensgemeinschaften, Wohnungsgemeinschaften und Mehrpersonenhaushalte zahlen nur ein Mal. Eine gesonderte Beitragspflicht für die berufliche Nutzung in der Wohnung (Arbeitszimmer) entfällt. Allgemein gilt: Für Betriebsstätten, die sich innerhalb einer beitragspflichtigen Wohnung befinden, für die bereits ein Rundfunkbeitrag entrichtet wird, fällt kein zusätzlicher Rundfunkbeitrag an. Durch eine zu erwartende verbesserte Vollzugseffizienz sinkt die Quote der Schwarzseher und -hörer, deren Ausfall bisher von den ehrlichen Gebührenzahlern auszugleichen war. Dadurch wird die Abgabengerechtigkeit verbessert und die Akzeptanz des Rundfunkbeitrags erhöht.

2. Die Ausgestaltung des Rundfunkbeitrags im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag
Die Wohnungsabgabe, als welche der Rundfunkbeitrag im privaten Bereich erhoben wird, wird für die meisten Gebührenzahler keine Veränderung bringen. Denn auch bisher schon war die Rundfunkgebühr für die privaten Gebührenpflichtigen nach Art einer Wohnungsabgabe ausgestaltet: Zweit- und Drittgeräte waren – ebenso wie Rundfunkempfangsgeräte in privat genutzten Kraftfahrzeugen – gebührenfrei und bleiben auch in Zukunft beitragsfrei. Deshalb sieht der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag eine Art Bestandsüberführung vor – wer bisher Gebührenpflichtiger war, wird auch als Beitragspflichtiger herangezogen. Etwas anderes gilt nur, wenn ein Entlastungstatbestand geltend gemacht wird, wozu die entsprechenden Tatsachen der zuständigen Landesrundfunkanstalt anzuzeigen sind. In Betracht kommen vor allem die Fälle, in denen eine Mehrfachgebührenpflicht, wie oben dargestellt, künftig entfällt. Änderungen ergeben sich allerdings für die bisherigen Nur-Hörfunkteilnehmer, die nunmehr zum vollen Rundfunkbeitrag herangezogen werden, da künftig nicht mehr zwischen Hörfunk- und Fernsehteilnehmern differenziert wird. Änderungen ergeben sich auch für finanziell leistungsfähige Behinderte (Ausnahme: taubblinde Menschen), die bislang gebührenbefreit waren und die künftig mit einem Drittelbeitrag herangezogen werden. Diese Einnahmen sollen zur Finanzierung barrierefreier Angebote genutzt werden.

Größere Änderungen ergeben sich im nicht privaten Bereich durch die Einführung des Rundfunkbeitrags als Betriebsstättenangabe, deren Höhe nach Maßgabe der Anzahl der in der Betriebsstätte sozialversicherungspflichtig Beschäftigten (mit Ausnahme der Auszubildenden) und nicht mehr – wie bisher – nach der Anzahl der bereitgehaltenen Rundfunkempfangsgeräte bemessen wird. Der Staatsvertrag sieht insoweit eine Staffelregelung vor, bei der für eine Betriebsstätte auf der ersten Stufe (bis zu acht Beschäftigte) ein Drittelbeitrag und auf der zweiten Stufe (neun bis 19 Beschäftigte) ein voller Rundfunkbeitrag erhoben wird. Die Staffel setzt sich dann fort bis zu Betriebsstätten mit einer Mitarbeiterzahl von 20 000 Beschäftigten und mehr, für die 150 Beiträge erhoben werden.

Den Bedenken der Wirtschaftsverbände, die unzumutbare Belastungen für Klein- und Mittelbetriebe, insbesondere Handwerksbetriebe, befürchtet hatten, ist im Gesetzgebungsverfahren nachgekommen worden. So wurden die beiden Eingangsstufen der Beitragsstaffel ausgeweitet (die erste von ursprünglich bis zu vier auf nunmehr bis zu acht Beschäftigte, die zweite Stufe von ursprünglich bis zu 14 auf bis zu 19 Beschäftigte). Beide Stufen zusammen erfassen nunmehr über 90 Prozent aller Betriebe und tragen deren Situation durch eine moderate Beitragsbelastung Rechnung. Entlastet werden wohl auch grundsätzlich Betriebsstätten des Beherbergungsgewerbes durch einen auf ein Drittel des Rundfunkbeitrags ermäßigten Satz für jedes Hotel- und Gästezimmer und für jede Ferienwohnung zur vorübergehenden entgeltlichen Beherbergung ab der zweiten Raumeinheit. Darüber hinaus haben eine Reihe von gemeinnützigen Einrichtungen, Schulen und Hochschulen, Feuerwehr und Polizei, die bisher nach der Zahl der Geräte veranschlagt wurden, künftig nur noch einen Beitrag zu bezahlen.

Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag sieht im nicht privaten Bereich auch eine Beitragspflicht für gewerblich genutzte Kraftfahrzeuge vor, die allerdings auf jeweils ein Drittel des Rundfunkbeitrags beschränkt ist; zudem ist jeweils ein Kraftfahrzeug für jede beitragspflichtige Betriebsstätte vom Rundfunkbeitrag ausgenommen. Auch diese Regelung entlastet eine Vielzahl von kleineren Betrieben und Filialbetrieben gegenüber dem Status Quo.

Anders als im privaten Bereich kann die Heranziehung der Betriebsstätteninhaber zur Beitragszahlung nicht einfach dadurch erfolgen, dass man an die bestehende Gebührenpflicht anknüpft: War bislang die Zahl der Empfangsgeräte maßgeblicher Bestimmungsfaktor für die Gebührenhöhe, so ist die Beitragshöhe künftig nach Maßgabe der in der Betriebsstätte Beschäftigten zu bestimmen. Aus diesem Grunde hat der Staatsvertragsgesetzgeber eine Auskunftspflicht für die Betriebsstätten vorgesehen, von der auch schon im Jahre 2012 Gebrauch gemacht werden kann und muss.

3. Die Wahrung des Datenschutzes
Bereits im Gesetzgebungsverfahren wurden von Seiten einiger Datenschutzbeauftragter Bedenken dagegen formuliert, dass mit der Einführung des Rundfunkbeitrags umfangreiche Daten erhoben und gespeichert würden, was mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und der Datensparsamkeit nicht vereinbar sei. Die Rundfunkanstalten haben daraufhin den ehemaligen Bundesdatenschutzbeauftragten Professor Hans Peter Bull mit einem Gutachten beauftragt, das die verfassungs- und datenschutzrechtlichen Verfahrensanforderungen darlegen sollte.

Das Gutachten bestätigte die im seinerzeitigen Staatsvertragsentwurf enthaltenen Datenschutzvorkehrungen als verfassungsgemäß. Gleichwohl hat der Gesetzgeber weitere Regelungen aufgenommen, die den Datenschutz über das hiernach gebotene Maß hinaus verstärken.

Von Bedeutung für die Vollzugseffizienz ist ein einmaliger Abgleich aller Einwohnermeldedaten, der innerhalb von zwei Jahren nach Inkrafttreten des Gesetzes durchgeführt werden soll. Dieser Zeitraum wird benötigt, um die in über 2 000 Einwohnermeldeämtern dezentral gespeicherten Daten, aus denen für die Beitragsheranziehung relevante Daten gewonnen werden können, mit den bereits vorhandenen Daten der Gebührenzahler abzugleichen. Auf diese Weise können Beitragspflichtige ermittelt werden, die sich bisher ihrer Zahlungspflicht entzogen haben.

Daneben wird es aber auch weiterhin erforderlich sein, Daten aus anderen Quellen zum Abgleich heranzuziehen, um Lücken, die bekanntermaßen das Einwohnermeldewesen aufweist, verlässlich schließen zu können. Während der Durchführung des einmaligen Einwohnermeldedatenabgleichs (2013 bis Ende 2014) sollen allerdings keine Adressdaten privater Personen angekauft werden dürfen.

Im Übrigen gelten für die Verarbeitung und Speicherung aller zur Beitragserhebung ermittelten Daten strenge gesetzliche Zweckbestimmungen und Löschungsfristen. Sie sollen sicherstellen, dass der Datenschutz bei der Beitragserhebung auf dem bei der GEZ vorhandenen hohen Schutzniveau auch künftig gewährleistet bleibt.

4. Modellwechsel unter Wahrung von Beitragsstabilität
Von politischer Seite wurde im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens wiederholt betont, dass zum Modellwechsel aus Akzeptanzgründen keine Beitragserhöhung stattfinden dürfe. Gleichzeitig wurde versichert, dass das turnusmäßig durchzuführende Verfahren zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten durch die unabhängige Kommission KEF, das alle vier Jahre (und damit zum Zeitpunkt des Modellwechsels 2013) mit einem weitgehend bindenden Vorschlag zur Beitragsanpassung abschließt, aus Verfassungsgründen nicht außer Kraft gesetzt werden dürfe. Um dennoch das Ziel einer Beitragsstabilität zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags zum 1. Januar 2013 zu erreichen, werden sich die Rundfunkanstalten um eine maßvolle Anmeldung ihres Finanzbedarfs im anstehenden KEF-Verfahren bemühen. Die KEF ihrerseits kann angesichts der Unsicherheiten, die bei der Ertragsprognose für den Rundfunkbeitrag bestehen, einen Spielraum möglicher unterschiedlicher Ertragsschätzungen nutzen und wider Erwarten eintretende Unterdeckungen in den ersten beiden Jahren nach dem Modellwechsel in ihrem nächsten Bericht korrigieren.

5. Weiteres Verfahren
Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag, der den bestehenden Rundfunkgebührenstaatsvertrag ablösen wird, ist eingebettet in ein Vertragswerk, in dem auch andere Staatsverträge an den Modellwechsel angepasst werden. Dieser so genannte Fünfzehnte Rundfunkänderungsstaatsvertrag ist im Dezember 2010 von den Ministerpräsidentinnen und Ministerpräsidenten aller Länder unterzeichnet worden und bedarf nunmehr der Ratifizierung durch alle Länderparlamente. Deren Zustimmung muss bis zum 31. Dezember 2011 vorliegen, damit ein Inkrafttreten zum 1. Januar 2013 erfolgen kann.

6. Fazit
Einfach, transparent, effizient, gerecht – mit diesen Attributen zeichnet sich der Rundfunkbeitrag gegenüber der bisherigen Gebührenfinanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus. Erwartet werden darf darüber hinaus eine deutlich verbesserte Vollzugseffizienz und, daraus folgend, eine erhöhte Abgabengerechtigkeit. Es gilt nun, diese Ergebnisse einer Neuordnung der Rundfunkfinanzierung breit zu kommunizieren und damit dem Rundfunkbeitrag zu allgemeiner Akzeptanz zu verhelfen. Zwar wird die Anerkennung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in erster Linie durch ein vielfältiges und qualitativ hochstehendes, auf die Bedürfnisse der Nutzer ausgerichtetes Angebot zu gewinnen sein. Doch bedarf auch die Heranziehung der Bürger zur Finanzierung ihres Rundfunks der kommunikativen Vermittlung, die durch den Modellwechsel wesentlich erleichtert wird. Insgesamt steht deshalb der Rundfunkbeitrag für eine zukunftssichere Finanzierung, auf deren Grundlage ARD und ZDF ihrem Funktionsauftrag im Dienste der Gesellschaft nachkommen können.
 
 
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